Lausunto arviomuistiosta julkisen hallinnon tietojärjestelmiä koskevan sääntelyn kehittämistarpeista
Yhdenvertaisuusvaltuutetun tehtävänä on valvoa yhdenvertaisuuslain (1325/2014; jäljempänä YVL) noudattamista siten kuin sanotussa laissa säädetään sekä yleisesti edistää yhdenvertaisuuden toteutumista ja ehkäistä syrjintää.
Valtuutettu pitää työryhmän työtä ja tavoitteita tärkeinä. Työryhmän arviomuistiossa esitetään valtuutetun näkemyksen mukaan tarpeellisia ja oikeansuuntaisia ehdotuksia sääntelyn kehittämistarpeista koskien tietojärjestelmien kehittämistä (mukaan lukien riittävä kontrolli ja dokumentointi), käyttöönottoa ja käyttöä.
Työryhmän esittämällä tavalla valtuutettu kannattaa mahdollisimman selkeitä toimintavelvoitteita, koska niiden kautta pystyttäisiin olemassa olevaa sääntelyä paremmin varmistamaan käytännössä syrjimättömyyden ehkäiseminen ja yhdenvertaisuuden edistäminen tietojärjestelmien kehittämisessä ja hyödyntämisessä.
Edellä todetun ohella valtuutettu korostaa seuraavia seikkoja:
1. Yhdenvertaisuuslain velvoitteet on huomioitava jatkovalmistelussa
Valtuutettu toteaa, että arviomuistiossa ei ole huomioitu asiaan liittyvää yhdenvertaisuuslakia ja sen asettamia velvoitteita.
Asian jatkovalmistelussa tulee huomioida yhdenvertaisuuslaissa asetetut velvoitteet viranomaisille ja julkista hallintotehtävää hoitaville tahoille edistää yhdenvertaisuutta (YVL 5 § ja 4 §). Myös tasa-arvolaissa säädetään viranomaisten velvoitteesta edistää tasa-arvoa (4 §).
Yhdenvertaisuuslain asettama yhdenvertaisuuden edistämisvelvoite täsmentää perustuslain 22 §:ssä asetettua julkisen vallan velvoitetta taata perus- ja ihmisoikeuksien toteutuminen. Nämä velvoitteet on arviomuistiossa sivuutettu ja jäänyt käsittelemättä niiden jo sisältämät nykyiset lakisääteiset velvoitteet tietojärjestelmien kehittämiselle ja käytölle viranomaisissa. Asian jatkovalmistelussa on tärkeää huomioida ja tuoda esille syrjinnän torjumista ja yhdenvertaisuuden edistämistä koskevat velvoitteet lakisääteisinä sitovina velvoitteina eikä ensi sijassa yhdenvertaisuutta koskevan eettisen periaatteen kautta.
Yhdenvertaisuuslain 5 §:n mukaisesti tietojärjestelmien kehittämistä, käyttöä ja siten järjestelmien käyttöönoton vaikutuksia ja tarpeita on arvioitava kussakin tilanteessa aina yhdenvertaisuuden edistämisen näkökulmasta. Yhdenvertaisuuslain 5 § sekä perustuslain 22 § ja 6 § huomioiden viranomaisen ei tule kehittää ja käyttää tietojärjestelmiä, tekoälyä ja automaattista päätöksentekoa tavalla, joka olisi perus- ja ihmisoikeuksien turvaamisvelvoitteen tai yhdenvertaisuuden edistämisvelvoitteen kanssa ristiriidassa.
Yhdenvertaisuuslain 5 §:n mukaan viranomaisilla on velvollisuus edistää yhdenvertaisuutta ja arvioida toimintansa yhdenvertaisuusvaikutuksia.
Yhdenvertaisuuslain esitöissä (HE 19/2014 vp, s. 61 ja 62) todetaan muun muassa seuraavia seikkoja:
Viranomaisen tulisi toimialallaan arvioida yhdenvertaisuuden toteutumista esimerkiksi asioiden valmistelussa, päätöksenteossa, hallintotoiminnassa ja -tavoissa, johtamisessa, tulosohjauksessa ja tulossopimuksissa, taloussuunnittelussa, strategisessa suunnittelussa ja tiedotuksessa. Laajoissa tai muutoin merkitykseltään tärkeissä hankkeissa olisi arvioitava, vaikuttaako hanke syrjinnän vaarassa olevien ryhmien oikeuksiin, velvollisuuksiin tai asemaan. Viranomaisen toiminta voi kohdistua julkista hallintotehtävää hoitavaan yksityiseen. Viranomaisen tulisikin ottaa huomioon velvollisuutensa edistää yhdenvertaisuutta toimialallaan myös, kun se esimerkiksi ohjaa tällaisen yksityisen toimintaa.
Viranomaisen olisi arvioinnin lisäksi ryhdyttävä momentin ensimmäisen virkkeen mukaan tarvittaviin toimenpiteisiin yhdenvertaisuuden toteutumisen edistämiseksi. Tarvittavilla toimenpiteillä viitataan sellaisiin käytännöllisiin keinoihin yhdenvertaisuuden toteutumisen edistämiseksi, joihin arvioinnissa havaitut kehittämiskohteet ja mahdolliset ongelmat antavat aihetta. Toimenpiteille ei toisaalta ole tarvetta, jos arviointi osoittaa yhdenvertaisuusnäkökohdat jo asianmukaisesti huomioon otetuiksi.
Edistämisessä olisi usein kyse toimenpiteistä, joilla julkiset palvelut pyritään järjestämään syrjinnän vaarassa olevien ryhmien tarpeet paremmin huomioon ottavalla tavalla.
Edistämistoimet voivat myös olla luonteeltaan toimenpiteitä syrjinnän havaitsemiseksi tai ennaltaehkäisemiseksi taikka ehdotetun lain 8 §:n 3 momentissa tarkoitettua positiivista erityiskohtelua.
Ehdotetun säännöksen mukaan tarpeelliseksi arvioitujen edistämistoimenpiteiden on oltava toimintaympäristö, voimavarat ja muut olosuhteet huomioon ottaen tehokkaita, tarkoituksenmukaisia ja oikeasuhtaisia. Edistämistoimenpiteet tulee siten mitoittaa toiminnan kehittämistarpeisiin sekä viranomaisen henkilö- ja muihin resursseihin nähden riittäviksi ja sopiviksi. Vaatimus edistämistoimien tehokkuudesta edellyttää paitsi arvioinnin tekemistä yhdenvertaisuuden edistämisen näkökulmasta merkityksellisistä toiminnoista, myös tavoitteiden asettamista ja niiden saavuttamisen säännöllistä seurantaa.
Edellä todettu huomioiden valtuutettu korostaa, että tietojärjestelmähankkeisiin ja niiden käyttöön kohdistuu jo nyt laissa säädetty velvoite arvioida yhdenvertaisuuden toteutumista ja velvoite arvioinnin pohjalta pyrkiä mahdollisimman tehokkaasti edistää yhdenvertaisuutta ja ehkäistä ja estää syrjinnän riskit.
2. Velvoite yhdenvertaisuusvaikutusten arvioinnista on syytä kirjata lakiin
Valtuutettu on oikeusministeriölle saman aikaisesti tämän lausunnon kanssa toimittamassaan lausunnossa koskien sääntelyvalmistelua hallinnon automaattiselle päätöksenteolle käsitellyt läpinäkyvyyden vaatimusta sekä tarvetta säätää nimenomaisesti yhdenvertaisuuden vaikutusarviointivelvoite.
Lausunnossa toteamme muun muassa seuraavaa (VVTDno-2021-791; VN/3071/2020): Yhdenvertaisuusvaikutusarviointi automaattisia päätöksentekojärjestelmiä ja algoritmijärjestelmiä hyödyntäviä tosiasiallisen hallintoiminnan toimia suunniteltaessa on olennaista toteuttaa riittävällä tavalla ja dokumentoidusti. Tämä tulisi säätää selvästi velvoitteeksi. Tämä linkittyisi ja tukisi myös nyt ehdotettua velvoitetta antaa kuvaus hallintoasioiden automaattisesta käsittelystä. Kuvaukseen voisi luontevasti liittyä vaikutusarviontiin liittyviä tietoja. PL 22 § ja YVL 5 §:n mukaisesti viranomaisilla ja muilla julkista hallintotehtävää toteuttavilla on velvollisuus edistää yhdenvertaisuutta. Näiden toimijoiden on kehittäessään toimintajärjestelmiään ja -käytäntöjään siten arvioitava kohdentamista ja panostusta laajasti ja kattavasti yhdenvertaisuuden edistämisen näkökulmasta. Tämä ei rajoitu ainoastaan syrjinnän ehkäisemiseen. Valitettavasti velvoitteen toimeenpanossa on vielä paljon kehitettävää.
Edellä todetun mukaisesti valtuutettu katsoo siis erittäin tarpeelliseksi, että vaikutustenarviointivelvoitteesta säädetään erikseen tietojärjestelmiä koskien ja siten, että sääntelyssä kiinnitetään nimenomaisesti huomiota yhdenvertaisuuden edistämisvelvoitteeseen ja -tavoitteiseen.
3. Lainsäädännöllämme tavoitellaan tosiasiallista yhdenvertaisuutta
Lainsäädännössämme yhdenvertaisuudella ei tarkoiteta pelkkää muodollista yhdenvertaisuutta vaan pyrkimystä kohti tosiasiallista yhdenvertaisuutta (esimerkiksi PeVL 31/2014 vp, HE 19/2014 vp ja HE 309/1993 vp). Tämä tulee tuoda esille ja huomioida sääntelyn jatkovalmistelussa ja jo nyt tietojärjestelmien kehittämisessä ja käytössä.
Valtuutettu kiinnittää huomiota aiheeseen liittyvään mielenkiintoiseen raporttiin, jossa todetaan myös EU-lainsäädännön tavoitteena olevan tosiasiallinen yhdenvertaisuus ja jossa käsitellään myös vaikutustenarviointimenetelmiä siitä näkökulmasta, asetetaanko niissä yhdenvertaisuuden ja syrjimättömyyden mittariksi tosiasiallinen vai muodollinen yhdenvertaisuus (Bias Preservation in Machine Learning: The Legality of Fairness Metrics Under EU Non-Discrimination Law 15.1.2021; Wachter, Mittelstadt ja Russel.
Suomessa ja myös EU-tasolla sääntelyä ja arviointivelvoitteita kehitettäessä tulee varmistaa, ettei hyväksytä arviointimenetelmiä, jotka pohjautuvat riittämättömiin standardeihin yhdenvertaisuuden näkökulmasta.
Arviomuistiossa käsitellään myös komission ehdottamaa tekoälysääntelyä. Valtuutettu toteaa olevan tärkeää huomioida ja tuoda esille, että yksi sääntelyn tavoitteista on myös ehkäistä syrjintää ja täydentää voimassa olevaa syrjintäsääntelyä. Tätä näkökulmaa Suomen tulee vahvasti ajaa ja edistää EU-tason säädösvalmistelussa.
4. Velvoite kohtuullisiin mukautuksiin on huomioitava jatkovalmistelussa
Jatkovalmistelussa on myös huomioitava esimerkiksi yhdenvertaisuuslain 15 §:n asettama velvoite kohtuullisiin mukautuksiin ja sen mukainen viranomaisten velvoite tapauskohtaisesti vammaisen henkilön kohdalla riittävän proaktiivisesti varmistaa tarpeellisten mukautusten tekeminen täysimääräisesti. Velvoitteella on liityntä esimerkiksi arviomuistiossa käsiteltyihin asianmukaisuusperiaatteeseen sekä perustuslain 21 §:n ja hallintolain asettamiin velvoitteisiin.
5. Muita huomioita
Arviomuistiossa lyhyesti viitatulla tavalla myös kieli- ja saavutettavuuslainsäädäntö on huomioitava tietojärjestelmäsääntelyn kokonaisuudessa. Valtuutettu viittaa myös jo aiemmin oikeusministeriölle toimittamaansa lausuntoon, jossa esitettiin kattavammin tekoälyn käyttöön ja automaattiseen päätöksentekoon liittyviä syrjintä- ja yhdenvertaisuusnäkökulmia. (VVTDno-2020-620; Asia: VN/3071/2020).
Lopuksi valtuutettu kiittää valtiovarainministeriöitä lausuntomahdollisuudesta tässä tärkeässä asiassa ja toivoo ministeriön ja työryhmän huomiovan valtuutetun esittävät näkemykset ja yhdenvertaisuuslain asettamat velvoitteet.
Tiina Valonen Ylitarkastaja
26.08.2021
