Det är dags att utvärdera motiveringarna för hur människohandelsoffer får uppehållstillstånd
Enligt utlänningslagen har offer för människohandel rätt att få uppehållstillstånd i två situationer: tillfälligt tillstånd, om det på grund av en straffprocess är motiverat att offret vistas i Finland, och kontinuerligt tillstånd, om personen befinner sig i en särskilt utsatt ställning. Den här motiveringen för uppehållstillstånd infördes i utlänningslagen 2006. Då hade myndigheterna ytterst liten erfarenhet av människohandel och dess offer: bara ett fall av människohandel hade behandlats i domstol, och det fanns inte ens något system för att hjälpa offer för människohandel.
Nu har vi redan över tio års erfarenhet av tillämpningen av denna motivering för uppehållstillstånd för människohandelsoffer. Den här erfarenheten visar att den nuvarande bestämmelsen inte fungerar, och det är en utmaning även för myndigheterna att tillämpa bestämmelsen. Utgående från diskrimineringsombudsmannens berättelse till riksdagen våren 2018 och en omfattande utfrågning av sakkunniga krävde riksdagen att statsrådet utreder behovet av eventuella ändringar i lagstiftningen i fråga om motiveringarna för uppehållstillstånd för människohandelsoffer. Det behövs verkligen.
Motiveringen för uppehållstillstånd har väckt kraftig kritik. Redan då motiveringen infördes i lagstiftningen diskuterades det i vilka situationer den i själva verket kan tillämpas och om den kan uppfylla sitt syfte: att skydda offer för människohandel och uppmuntra dem att berätta för myndigheterna om utnyttjandet, det vill säga att göra en brottsanmälan. Kriterierna för kontinuerligt uppehållstillstånd har såväl i lagstiftningen som i praktiken varit väldigt högt ställda, nästan på nivån för internationellt skydd. Även motiveringen för tillfälligt uppehållstillstånd är en utmaning, för den uppmuntrar inte offret att göra brottsanmälan och stöder inte offrets återhämtning.
Diskrimineringsombudsmannen, som fungerar som rapportör om människohandel, har under årens lopp observerat hur motiveringen för uppehållstillstånd för människohandelsoffer fungerar. År 2016 påpekade ombudsmannen att Migrationsverkets praxis för tillämpning av utlänningslagen, gällande människohandelsoffer med nigeriansk bakgrund, var både oförutsägbar och ojämlik. Utgående från besluten var det svårt att dra någon slutsats om när uppehållstillstånd beviljas och när det inte beviljas eller när uppehållstillståndet beviljas på grund av människohandel och när av individuella mänskliga orsaker. Kravet på att offret ska befinna sig i ”en särskilt utsatt ställning” för att kunna beviljas kontinuerligt uppehållstillstånd visade sig vara tufft, och Migrationsverket tillämpade dessutom kravet restriktivt.
Under sommaren 2019 har diskrimineringsombudsmannen igen granskat Migrationsverkets tillståndspraxis. Under perioden 1.1.2018–1.6.2019 fattades cirka 70 beslut gällande personer som Migrationsverket ansåg vara offer för människohandel. Kontinuerligt uppehållstillstånd för offer för människohandel beviljades 4 personer, tillfälligt tillstånd 7 personer. Totalt 21 personer beviljades internationellt skydd och 20 uppehållstillstånd av individuella mänskliga orsaker, medan 20 fick ett negativt beslut.
Granskningen visar att det sällan beviljas kontinuerliga uppehållstillstånd för människohandelsoffer, eftersom kravet på ”en särskilt utsatt ställning” inte uppfylls. Situationen för dem som tvingats till prostitution ser överraskande besvärlig ut. Ganska få av dem beviljas internationellt skydd, och bedömningen av vem som är i en särskilt utsatt ställning är fortfarande vacklande, även om erfarenheter av sexuellt och fysiskt våld objektivt sett kan vara mycket tunga och medföra allvarliga konsekvenser.
Situationen för dem som blivit offer för tvångsäktenskap verkar enligt granskningen vara enklare, för behovet av skydd är lätt att inse. Offer för tvångsarbete har de klart sämsta möjligheterna att få uppehållstillstånd. Det verkar som om människohandelns konsekvenser för offret och hens familjemedlemmar inte alltid förstås till fullo och som om forskningsrön om människohandel och dess följder inte alltid når dem som tillämpar lagen. Offer för människohandel löper en förhöjd risk för att bli utnyttjade igen på olika sätt, av samma eller andra gärningsmän. Den här risken har inte tagits med ens i lagens förarbeten, varför den bedöms i varierande grad vid beslutsfattandet.
Inte heller beviljandet av tillfälligt uppehållstillstånd på grund av en pågående straffprocess verkar fungera. Prövningen av ansökningar om uppehållstillstånd tar lång tid, i genomsnitt nio månader. Under tiden har människohandelsoffer som utnyttjats i sitt arbete inte nödvändigtvis rätt att utföra något annat arbete heller. Den långa tillståndsprövningen och osäkerheten kring om tillståndet kommer att beviljas kan göra det svårare att lämna in brottsanmälan och bidra till att utnyttjandet fortgår.
En av utmaningarna är att ett beslut från polisen om inledande av förundersökning inte är tillräckligt för att få uppehållstillstånd. Migrationsverket behöver ett utlåtande av den utredande polisen om att offret måste vistas i Finland medan förundersökningen pågår. I själva verket är det svårt att föreställa sig en situation där målsäganden i ett så här allvarligt brott inte behöver vistas i Finland för att straffprocessen ska kunna slutföras och straffansvaret förverkligas, om en förundersökning inleds. Situationen försvåras därtill av att det inte finns någon enkel kanal mellan polisen och Migrationsverket där denna information kunde förmedlas på ett smidigt sätt.
Under de senaste tretton åren har praxisen för beviljandet av uppehållstillstånd visat att lagstiftningen och dess tillämpningspraxis inte ger offer för människohandel ett tillräckligt skydd, inte underlättar uppdagandet och utredningen av brott och inte främjar offrens återhämtning. En dåligt fungerande lagstiftning och uppehållstillståndsprocess kan avhålla offren från att vända sig till myndigheterna, bidra till att utnyttjandet bara fortsätter och öka risken för att offret utsätts på nytt.
Enligt riksdagens kläm bör man nu utreda behoven av ändring i lagstiftningen i fråga om motiveringarna för uppehållstillstånd för människohandelsoffer. En god början kunde vara att kontinuerligt uppehållstillstånd beviljas offer för människohandel åtminstone i de fall där utnyttjandet har medfört allvarliga psykiska eller fysiska konsekvenser för offret. Tillfälligt tillstånd borde beviljas åtminstone med motiveringen att en förundersökning om människohandel har inletts.
